欧盟国家间分歧其实远不亚于中美
作者：张雨桐，民智国际研究院研究助理
原标题：《欧盟内部矛盾与发展困境探析》
2024年2月1日，欧盟27国领导人在比利时首都布鲁塞尔举行的欧盟特别峰会中，就在未来四年内向乌克兰提供500亿欧元援助的计划达成了一致。事实上，欧盟内部围绕这项援乌计划已经博弈了数周。在去年12月的欧盟峰会上，由于匈牙利的反对，此项援乌计划未能获得通过，并被推迟至今年1月重新讨论。直至此次特别峰会召开前夕，匈牙利总理欧尔班（Viktor Orban）仍拒绝让步。
为使匈牙利妥协，欧盟软硬兼施。此前，欧盟委员会以匈牙利民主和法治倒退为由冻结了匈牙利的发展基金和新冠纾困资金。虽然欧盟已将匈牙利的凝聚力资金解冻，但目前仍有200多亿欧元的资金被欧盟冻结，甚至有一些欧盟官员主张启动《里斯本条约》第七条规定制裁匈牙利。该条款被视为欧盟的“核选项”，其中规定若成员国被认定出现严重违反欧盟核心价值观和法治原则的行为，在经特定多数成员国同意后，欧盟有权暂停该成员国在欧盟的投票权。
在经过协商后，欧盟接受了欧尔班的部分要求，同意欧盟委员会每年就援乌计划的实施情况提交报告并就此进行讨论。如有需要，欧洲理事会可以在两年内要求欧盟委员会对新修订的多年度财政框架提出审查。欧尔班则表示在收到“保证资金合理使用的控制机制”后，同意实施此项计划。然而，许多分析人士认为，欧尔班此举是在欧盟及各成员国的极限施压下被迫作出的选择。
与此同时，欧盟内部的严重分歧和离心倾向也体现在近日法国总统马克龙备受争议的“出兵论”上。马克龙先后在巴黎“挺乌峰会”和捷克访问期间发表强硬言论，公开表示欧洲和北约国家“存在向乌克兰派兵的可能”。这不仅令美国等一众西方国家大惊失色，对此纷纷表态予以否认，而且令法国与德国的矛盾再次升级。尽管马克龙随后改口称派兵是为了“执行扫雷、武器生产和网络防御等任务”，但欧洲内部的分歧却再次暴露凸显。事实上，在经历过欧债危机、英国脱欧、难民问题以及新冠疫情等系列冲击后，欧盟内部的凝集力已经大大弱化。疑欧反欧的情绪正不断蔓延，笼罩着整个欧洲大陆，欧洲一体化的美好构想已在分裂的泥淖中越陷越深。
>>>> 战略共识难以凝聚，法德轴心逐步式微
一直以来，法德两国被视为是推动欧洲一体化建设的“双驾马车”。两国一直保持密切合作、相互协调、维持经济与政治的动态平衡，由此实现欧洲一体化的共同目标。然而，俄乌冲突爆发后，法德轴心的内部失衡与矛盾分歧愈加凸显，甚至由于双方在能源与防务政策方面的分歧难以弥合，原定于2022年10月26日举行的法德部长级会议被推迟到2023年1月举行。
俄乌冲突爆发后，欧盟盲目追随美国对俄罗斯实施全方位的制裁，引发了其自身的能源危机。严重依赖俄罗斯天然气供应的德国更是首当其冲。为此，德国政府在未与欧盟其他国家协商的情况下于2022年9月29日批准了2000亿欧元的救助计划，希望以财政补贴的方式平抑能源价格。此外，德国政府还同意对国内天然气市场采取紧急限价措施以保护企业和家庭免受能源价格飙升的影响。德国这一举动在欧盟内部引发了严重不满。一些成员国和欧盟官员认为，德国单方面补贴本国的做法会扰乱欧洲单一市场，马克龙更是呼吁德国制定能源政策时不要破坏欧洲团结。
此外，德国试图重启于2019年暂停的MidCat项目（注：MidCa项目是修建一条穿越比利牛斯山脉的天然气管道，旨在将西班牙进口的天然气输送到欧洲大陆其他地区），以降低对俄罗斯的能源依赖。然而，法国却无视德国这一青睐的项目，并与葡萄牙、西班牙达成一致，计划修建一条用于输送氢等可再生能源以及天然气的地中海海底管道BarMar。
在防务领域，法德同样龃龉不断。法国总统马克龙和德国前总理默克尔于2017年共同发起了“未来空中作战系统”项目（FCAS），计划在2040年全面启用新一代战机与作战系统。该项目旨在发展空中独立作战力量，增强战略自主权，并为欧洲航空航天业注入新的活力。然而，双方对FCAS项目的看法却存在分歧。法国注重发展远程打击能力以及核威慑力量，以捍卫其在中东、北非等地区的利益，这与德国强调发展防空防御能力的和平主义政治取向相悖。另外，为实现自身国防军备的升级迭代，德国选择向美国订购F-35战斗机，而非优先支持欧洲本土的FCAS项目。这令向来号召推进欧洲战略自主的法国心生嫌隙。
法国本希望能够通过重启法德轴心，借德国的经济优势弥补自身的经济不足；德国则希望可以发挥法国的政治优势，以打消其他国家对德国重拾霸权的疑虑。可由于自身认知以及发展规划的差异，法德在能源、防务等领域矛盾分歧不断。这实际上也表明了欧盟在针对欧洲安全方面始终存在“大西洋主义”和“欧洲主义”之争。而法德当前难以弥合的分歧将给欧盟防务安全建设带来更多挑战。
>>>> 欧盟经济发展失衡，“南北”矛盾日趋尖锐
放眼欧洲更广泛的地区，经济水平发展不均引发的南北欧矛盾由来已久，且愈发难以调和。早在欧元区建立以前，以德国为代表的北方国家就受益于出口导向的发展模式，经济发展势头大大超过依赖国内市场的葡萄牙、意大利等南欧国家。欧元区建立以后，北方国家的产品凭借出口成本优势在国际市场上十分具有竞争力。因此，南欧国家希望通过采取扩张性财政政策拉动经济，但这却使其积累了巨额公共债务。南欧本就不堪一击的经济状况在经历了欧债危机、新冠疫情以及俄乌冲突的震荡后更是每况愈下，与北方国家的经济差距也逐步拉开。
2009年底开始的主权债务危机迅速使欧洲经济陷入混乱，葡萄牙、意大利、爱尔兰、希腊和西班牙五国相继沦陷，国内政府债务高企，风险溢价不断上升，银行体系陷入危机。德国则在此次危机中担任了救援主力的角色，推动设立了欧洲稳定机制（ESM），以向欧盟成员国提供金融救助。其中，德国向ESM出资1900亿欧元，占总额的21.7%。作为最大的出资方，德国自然也享有极高的话语权。其提出了严格的救助条件，即受援国必须制定并实施严格的财政紧缩政策，且要按照德国模式进行经济改革。
随后，默克尔在2011年的欧盟冬季峰会中提出了《欧盟财政契约》，除英国和捷克外的25个国家和政府首脑都于2012年签署了该条约。条约旨在使各国引入德国“债务刹车”模式，即政府每年的结构性赤字不得超过GDP的0.5%，并要写入各国宪法或法律当中。德国政府还坚持要求，只有那些签署了《财政契约》且切实落实了“债务刹车”的国家才能够获得来自ESM的资金援助。德国强硬的态度遭到了许多成员国的抵触以及民众的诟病。另外，长期实施紧缩性财政政策所带来的经济衰退、失业率上升、民众水平生活下降等一系列副作用也使得受援国叫苦不迭。
与北方国家相比，南欧在新冠疫情中也遭受了更为严重的冲击。一方面，新冠疫情爆发后，许多国家纷纷关闭边境、取消航班、实施旅行禁令。旅游业一直以来都是南欧经济的主要支柱，如克罗地亚2019年的旅游业收入占GDP总量的24.8%，而德国仅为9.8%。因此疫情导致的国际旅游业停滞无疑对南欧国家造成了沉重打击。另一方面，政府在疫情期间对企业的补贴与援助，使得财政状况本就捉襟见肘的南欧进一步升高了债务和财政赤字。
俄乌冲突引发的欧洲能源危机又进一步将南欧国家推入了深渊。南欧国家高度依赖进口能源，俄乌冲突带来的能源价格大幅飙升对其经济造成了巨大压力，生产生活成本也因此不断被推高。意大利2022年在能源进口上的支出从430亿欧元迈向1000亿欧元，增加了600亿欧元，相当于GDP的3%。2022年的电力价格同比上涨超过100%，天然气价格则上涨了57%。民众生活成本的持续上升使社会矛盾不断加剧。本就背负过高债务水平的南欧，又在新冠疫情的冲击下大伤元气，导致其根本无力发放资金补贴企业与民众；而经济态势相对较好的北方国家则可以推出更多的救济基金保障民生发展。南北之间的经济分化程度也将随之加大，南欧的怨怼情绪同样无法避免。长此以往，反欧洲一体化、反欧盟、反欧元的情绪将会弥漫南欧国家。
>>>> “东西”裂痕持续加深
欧盟20世纪90年代以来的快速东扩，也为其内部埋下了“东西分裂”的种子。在20世纪末和21世纪初，欧盟将中欧、东欧和巴尔干半岛国家纳入了欧洲统一框架。过快的东扩速度使得欧盟消化不良，“新欧洲”与“老欧洲”在司法改革、难民政策、俄罗斯问题等议题上都存在较大分歧，双方争执不下，难以形成统一立场。
波兰法律与公正党（PiS）自2015年执政起，便开始着手进行国内司法改革。2015年11月通过的《宪法法院改革法案》将宪法法院通过决定的“门槛”由“简单多数”提升至“三分之二”。2017 年7月，波兰议会通过了《普通法院组织法修正案》，决定对男女法官实行不同的退休制。2019年12月，波兰批准在最高法院设立纪律检查庭，该庭有权对波兰普通法院法官所作出的司法判决进行调查、处理和审判。然而，欧盟认为波兰的司法改革违背了欧盟司法独立和分权的原则，背离了欧洲的价值观和标准，违反了欧盟的法治。2021年7月，欧洲法院裁定，波兰设立针对法官的最高法院纪律检查庭不符合欧盟法律，应予以停止。
很快，波兰宪法法院于同年10月做出了一个极具争议性的裁决：欧洲法院干涉波兰司法改革违背波兰宪法，波兰宪法对欧盟法律具有优先权。欧盟同样不甘示弱，其以波兰未能暂停最高法院纪律检查庭的运作而对波兰处以每日 100 万欧元的罚款。波兰最终于2022年7月正式解散了最高法院纪律检查庭，这场围绕司法改革的闹剧看似落下帷幕，但实则进一步加深了波兰与欧盟的对立立场。
▲ 欧洲法院裁定引发波兰群众游行
2010年爆发阿拉伯之春后，欧洲遭遇了自二战结束以来最严重的难民危机。大量来自北非、中东、西亚的难民前仆后继地涌入欧洲大陆避难。2015年9月，欧盟要求成员国按照配额接受从意大利和希腊转来的16万名难民，但却遭到了维谢格拉德集团（注：匈牙利、波兰、捷克、斯洛伐克，以下简称“V4国家”）的强烈反对。该团体认为接受难民配额就意味着将权力拱手让给欧盟，而对于彼时才独立不久的中东欧国家而言，权力让渡是十分难以接受的。另外，相比于西欧，中东欧的多元文化基础较为薄弱，国内普遍对移民持有怀疑态度，担心安置难民会冲击本国传统文化、诱发经济问题。
因此，斯洛伐克仅在接收12名难民的申请后，就一直表示不能接收更多的难民了；匈牙利政府则直接在边境搭建铁丝网以阻碍难民入境。对此，“老欧洲”指责中东欧国家漠视人道主义，只愿享受加入欧盟带来的经济利益；V4国家则抱怨欧盟干涉国内问题，并试图违背他们的意愿强加欧盟提出的难民解决方案。“新老欧洲”在难民接纳问题上出现的各自为政现象极大的挫伤了欧盟的凝聚力，助长了欧盟内部的分裂。
此外，“新老欧洲”在对美俄的立场态度方面也呈现明显分化态势。以法国为代表的“老欧洲”强调欧盟的战略自主，主张既不依附于美国，也不过分仇视俄罗斯。考虑到与俄罗斯的经济联系，这些西欧国家在俄乌冲突中对俄罗斯的态度是小心而谨慎的。尽管“站队”乌克兰，但其在谴责俄罗斯的外交表态中态度也是相对温和的。而波兰等中东欧国家则极力推进“亲美反俄”政策。在马克龙为使欧盟摆脱美国跟班角色而四处争取时，波兰总理莫拉维茨基（Mateusz Morawiecki）却高喊只有与美国联手，欧洲的安全才能有“牢固的基础”。斯洛伐克总统恰普托娃（Zuzana Caputova）也在俄乌冲突中明确支持乌克兰，称俄罗斯的行为是“无端的攻击”；波海三国同样支持欧盟对俄罗斯实施全方位制裁，并纷纷在财政预算中增加了军费开支；立陶宛甚至在北约官方立场不同意在乌克兰设置禁飞区的背景下，敦促联合国立即采取措施在乌设立禁飞区。东西欧在对外关系上的鲜明反差导致欧盟难以形成统一且自主的对外政策，更难就外部问题的解决形成合力。
>>>> 四分五裂下的欧盟困境重重
欧盟的分裂与矛盾对其一直以来推行的战略自主构成了残酷的现实考验。俄乌冲突的爆发以及美欧之间战略互信的下降，迫使欧盟感受到了提升“战略自主”的必要性和紧迫性。然而，其内部的复杂性却阻碍了这一目标的实现。欧盟由27个成员国组成，每个国家的认知标准、利益诉求都各不相同，难以形成统一。一方面，战略自主始终都只是法国等大国在积极号召推动，中东欧以及北欧国家由于自身有限的军事水平以及对欧洲独立防务能力的不自信，其更倾向于加强与美国的联系，躲在美国的保护伞下行事。另一方面，作为欧盟主要引擎的法德两国在战略自主这一问题上也并未达成共识。相比于更加强调欧洲本位主义、实现战略自主以避免成为美国附庸的法国，德国显然更注重对美战略依赖，希望通过继续强化与美国的关系来保障欧洲的安全与利益。这导致欧盟内部资源整合问题严重，战略自主难以充分落实。
此外，欧洲一体化的建设似乎也走到了一个死墙角。欧盟自成立以来，一直致力于发展经济，但其经济一体化的进程并不乐观。冷战后，欧盟降低门槛，将大量中东欧原社会主义国家纳入了西方同盟轨道当中，但这也加剧了内部的利益需求差异。“新欧洲”大多经济发展水平较低，对欧盟的财政支持和政策倾斜有着较高的需求，而“老欧洲”则希望维护自身利益，不愿意承担过多的责任。况且，由于历史、文化等原因，双方对于欧盟发展的构想也存在许多不同。这种利益需求的差异，导致欧盟内部矛盾加剧，决策效率低下。美国等一些别有用心的国家一直企图利用“新老欧洲”之间的矛盾与差异分化欧盟，削弱了欧盟的凝聚力和影响力。
▲ 1952年欧洲煤钢共同体成员国； 2022年欧盟成员国（深蓝色）、欧盟候选国（浅紫色）、欧盟申请国（黄色）
随着俄乌冲突的爆发，欧盟东扩被再次提上日程。2022年7月，欧盟正式启动了与阿尔巴尼亚和北马其顿的入盟谈判。2022年12月，欧洲理事会正式给予波黑欧盟候选成员国地位。2023年12月，欧盟委员会决定开始开启乌克兰与摩尔多瓦的入盟谈判，同时授予格鲁吉亚欧盟候选国地位。欧盟的再次东扩很可能导致欧盟内部矛盾加剧，欧洲一体化将会面临更多的挑战与问题。
由此来看，欧盟虽然制定了许多看似十分宏伟的发展计划与目标，但在实际执行过程中却遇到了来自于欧盟内部机制和结构性问题的阻碍，包括欧盟主要领导国之间的战略选择差异、南北欧洲的经济发展失衡、“新老欧洲”之间的利益分歧以及欧盟内部对于美俄问题的态度立场。这些分歧在短期内难以弥合，且有继续加剧之势。如若欧盟不痛定思痛，及时采取相应理性措施，其所有一体化的美好构想或许都会成为泡影。
